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洞悉物流供應(yīng)鏈
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十年前《郵政法》破舊立新
1986 年，我國傳統(tǒng)的郵政業(yè)有了第一部有法可依的《郵政法》。它以保障郵政普遍服務(wù)為宗旨，保護(hù)政企合一的國有郵政企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營全部郵政業(yè)務(wù)的權(quán)益，適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期郵政業(yè)的發(fā)展。
隨著改革開放的春風(fēng)吹進(jìn)了快遞物流界，1979 年經(jīng)外經(jīng)貿(mào)部門和海關(guān)部門批準(zhǔn)，我國引進(jìn)了國際快遞服務(wù)業(yè)務(wù)，開始有外資快遞企業(yè)與指定的非郵政國有企業(yè)合作經(jīng)營國際快遞與物流服務(wù)業(yè)務(wù)，郵政部門也引進(jìn)了 EMS，一些國有物流企業(yè)也開始經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)，解決了當(dāng)時眾多外向型企業(yè)、三資企業(yè)急需國際快遞物流服務(wù)的燃眉之急，也在一定程度上彌補(bǔ)了當(dāng)時郵政服務(wù)時效慢、服務(wù)差、 選擇少的不足。在這樣的背景下，《郵政法》的立法工作提上來日程。
盡管當(dāng)時非郵政的快遞業(yè)務(wù)規(guī)模小，對傳統(tǒng)郵政業(yè)的一統(tǒng)天下影響不大。全國人大常委會在審議 1.0 版的該法草案時還是考慮到改革開放后的變化，聽取了各方面的意見，決定在信件郵政專營的規(guī)定上，要為其他情況在法律上預(yù)留出生 存空間，即增加了“國務(wù)院另有規(guī)定的除外”和非郵政企業(yè)可以通過“郵政委托”的方式經(jīng)營郵政業(yè)務(wù)的條款。從實(shí)踐上看，這個預(yù)留出的法律“口子”，既有利于后 來各類快遞企業(yè)特別是民營快遞的發(fā)展，也帶來了巨大爭議，并且爭議一直延續(xù)到 2.0 版《郵政法》的出臺。
1999 年至 2009 年是 1.0 版《郵政法》的修訂期。期間經(jīng)歷了民營快遞在鄧小平南方談話精神引領(lǐng)下解放思想的迅速發(fā)展，郵電分家，中國加入 WTO 并承諾開放快遞、交通、物流等服務(wù)，中央確定完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快國 有經(jīng)濟(jì)改革，國務(wù)院決定郵政體制改革并要求修改《郵政法》，全球郵政業(yè)掀起了市場化改革大潮等重大的變革，凸顯了該法修改的緊迫性。
在其修訂的過程中，國家開門立法，我當(dāng)時所在的中國國際貨代協(xié)會國際快遞工委與各類非郵政快遞物流企業(yè)一起積極參與其中。我曾 5 次參加國務(wù)院法制辦召開的《郵政法》修改座談會，大家圍繞郵政政企分開、分業(yè)經(jīng)營、民營快遞合法權(quán)益、郵政專營等問題建言獻(xiàn)策。在各界的共同努力下 2.0 版的《郵政法》
終于在 2009 年 4 月獲得全國人大常委會的審議通過并于同年 10 月起施行。修訂后的《郵政法》雖然保留了原有法律的框架，但是其從內(nèi)容到實(shí)施中均有重大的突破與創(chuàng)新，反映了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下行業(yè)發(fā)展對法律的新訴求。
一是以法律的形式確認(rèn)了 2005 年以來國家推行郵政體制改革的成果，即按照政企分開的原則重組國家郵政局和組建專事經(jīng)營的中國政郵集團(tuán)，廢止了政企合一舊體制的法律依據(jù)。
二是明確了分業(yè)經(jīng)營原則，規(guī)定公益性質(zhì)的郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與商業(yè)化的快遞、金融等業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營、核算及專項(xiàng)補(bǔ)貼政策。
三是首次明確快遞業(yè)務(wù)為郵政監(jiān)管的一部分，給予非郵政快遞企業(yè)特別是民營快遞合法地位，結(jié)束了舊郵政體制打壓民營“黑快遞”的歷史，體現(xiàn)了我國社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度和堅(jiān)持兩個“毫不動搖”在郵政快遞業(yè)的初步落實(shí)。
四是明確了公平競爭的市場規(guī)則。
五是規(guī)定對經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)實(shí)行行政審批制度。
六是依據(jù)中國服務(wù)業(yè)漸進(jìn)式的開放原則和 WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》允許發(fā)展中國家通過國內(nèi)法給予本國競爭力較弱的服務(wù)業(yè)以一定扶持的規(guī)定，明確外資企業(yè)不得經(jīng)營國內(nèi)快遞業(yè)務(wù)。
七是在實(shí)施過程中，從實(shí)際出發(fā)，國家決策暫緩出臺《郵政專營條例》和征收郵政普遍服務(wù)基金至今。
上述的破舊立新，依法保護(hù)了國內(nèi)各類快遞企業(yè)在快遞市場的平等競爭，解放了快遞生產(chǎn)力，促進(jìn)了快遞業(yè)大發(fā)展。2012、2015 年的兩次修訂均為對該法局部性的完善。整體看，2.0 版《郵政法》確立了郵政快遞業(yè)在我國市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的基本法則，是我國現(xiàn)代郵政快遞史上的一座里程碑。
發(fā)展新階段呼喚《郵政法》與時俱進(jìn)
從明年起，我國將在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，開始進(jìn)入為期 15 年的基本實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化發(fā)展的新階段。與此相適應(yīng)，郵政快遞業(yè)也將從高速度發(fā)展向 高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，通過轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效等，破解大而不強(qiáng)的難題。
在新階段，行業(yè)主要矛盾與主要任務(wù)的轉(zhuǎn)換也將帶來《郵政法》的新修訂。今后國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)的以下變動因素將會深刻影響行業(yè)發(fā)展。
一是發(fā)展理念的更新。 需要以新時代“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念來統(tǒng)領(lǐng)行業(yè)發(fā)展。
二是國家的高質(zhì)量發(fā)展要求建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系與治理結(jié)構(gòu)。將涉及行業(yè)的政策、法規(guī)、指標(biāo)、統(tǒng)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)、考核等多方面。
三是國家加快產(chǎn)業(yè)升級，工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與服務(wù)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張，將形成行業(yè)新的市場需求。
四是科技創(chuàng)新應(yīng)用與“互聯(lián)網(wǎng)+”將加快行業(yè)數(shù)字化、智能化建設(shè)，催生更多“快遞+”的新業(yè)態(tài)。
五是我國將成為高收入國家(預(yù)期十年內(nèi)人均 GDP 將超過 2 萬美元)，推動擴(kuò)大內(nèi)需與消費(fèi)升級，龐大的中產(chǎn)階級將對快遞服務(wù)的質(zhì)與量要求更高。
六是綠色快遞發(fā)展更為緊迫。
七是國家部署全面開放的新格局，《外商投資法》明年落地， 大家期待與其相適應(yīng)的新舉措。
八是貫徹“以人民為中心”的思想，《郵政法》不但要維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，也要有力地維護(hù)行業(yè)員工的權(quán)益，必須強(qiáng)化對郵政、快遞企業(yè)的依法履責(zé)。
九是民營經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的行業(yè)發(fā)展將帶來諸多影響。
十是政府改革提速，優(yōu)化行業(yè)營商環(huán)境，“放管服”改革有待深化。
這里，僅從快遞市場的變化來探討快遞行政審批制度作用的弱化趨勢。國內(nèi)快遞市場經(jīng)過持續(xù)的競爭、發(fā)展，市場配置資源的作用明顯提高，不斷洗牌使市場集中度穩(wěn)步上升，快遞業(yè)的整體形態(tài)正從傳統(tǒng)的勞動密集型向資本+科技+勞動密集型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，并出現(xiàn)了以下的重要變化。
一是市場競爭大幅提高了快遞業(yè)的準(zhǔn)入門檻。從最初的萬元級別提高到億元級甚至更高。行政審批制也救不了市場競爭力弱的快遞企業(yè)如曾經(jīng)的增益、全峰、如風(fēng)達(dá)等的黯然離場。
二是信息技術(shù)推動無紙化辦公、商務(wù)文件電子化，使信件快遞需求減少;
三是包裹市場的全面放開促進(jìn)了網(wǎng)購快件成為快遞業(yè)最大貨源。
四是競爭使國內(nèi)快遞市場相對飽和，平均利潤一降再降，倒逼主流快遞企業(yè)向綜合物流商轉(zhuǎn)型以拓展發(fā)展空間。而開放的物流市場對快遞業(yè)是包容的，例如國際貨代業(yè)早就實(shí)行了備案制。
五是本土快遞企業(yè)有跟隨“一帶一路”走出去參與國際競爭的強(qiáng)烈愿望，但是根據(jù)對等開放的原則，外國有權(quán)禁止中國快遞企業(yè)進(jìn)入外國快遞市場的經(jīng)營。
由此及彼，如何讓法律適應(yīng)新階段的行業(yè)發(fā)展，需要繼續(xù)解放思想并通過實(shí)踐來檢驗(yàn)。
(作者系原中國國際貨代協(xié)會國際快遞工作委員會秘書長，中國交通運(yùn)輸協(xié)會快運(yùn)分會副秘書長、中國物流學(xué)會常務(wù)理事、特約研究員)
