近年來備受矚目的金融監(jiān)管體制改革終于塵埃落定。3月13日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議，根據(jù)該方案，不再保留銀監(jiān)會、保監(jiān)會，改為組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。
3月13日，北京金融街15號門前出現(xiàn)了不常見的一幕：不少人排著隊在門前留影，用鏡頭記錄下可能將成為歷史的兩個部委。當(dāng)日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案亮相，保監(jiān)會、銀監(jiān)會將不再保留。事實上，在近年來金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的大趨勢下，監(jiān)管機構(gòu)合并的預(yù)期已經(jīng)日益高漲。隨著兩大監(jiān)管機構(gòu)的合并，我國金融業(yè)監(jiān)管格局也將重新厘定，“九龍治水”、監(jiān)管真空、監(jiān)管重復(fù)等問題有望解決。
宋媛媛/制圖
回歸混業(yè)監(jiān)管
3月13日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議，根據(jù)該方案，不再保留銀監(jiān)會、保監(jiān)會，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位。
國務(wù)委員王勇介紹，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會的設(shè)立，是為深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。該機構(gòu)的主要職責(zé)是，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運行，防范和化解金融風(fēng)險，保護金融消費者合法權(quán)益，維護金融穩(wěn)定。此外，銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行。
在國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長陳道富看來，銀監(jiān)會、保監(jiān)會合并的好處在于，將外部溝通協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部部門之間的溝通協(xié)調(diào)，有利于解決統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融發(fā)展。央行統(tǒng)領(lǐng)擬訂銀保法規(guī)和審慎監(jiān)管制度職責(zé)，可以克服部門之間議而不決，或者部門利益主導(dǎo)部門間溝通協(xié)調(diào)的問題。監(jiān)管理念基本框架沒有調(diào)整，可以在不引起混亂的情況下快速進入實施階段。
這一動作并不完全在市場的預(yù)料之外。從2015年初開始，“金融監(jiān)管大一統(tǒng)”的呼聲便日益高漲，彼時市場就普遍猜測“一行三會將要合并”。隨后在2017年7月召開的全國金融工作會議上，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金穩(wěn)委”）橫空出世。金穩(wěn)委的設(shè)立，已標志著我國從分業(yè)監(jiān)管回歸混業(yè)監(jiān)管。蘇寧金融研究院宏觀經(jīng)濟中心主任黃志龍指出，金穩(wěn)委的成立意味著金融監(jiān)管和金融改革等方面更能夠“全國一盤棋”，能夠統(tǒng)籌各方面的利益和職能，而非目前的分業(yè)監(jiān)管、各部門分別推進改革等現(xiàn)狀。
分業(yè)監(jiān)管的AB面
從我國金融改革的歷史進程中來看，本次銀保監(jiān)管機構(gòu)合并無疑又是一個里程碑事件，但它又不能單純地以“分久必合”來解釋，就像當(dāng)初金融監(jiān)管體制從合并到分離的背后，也是有著不同的市場背景和需要。
1948-1991年間，我國金融業(yè)處于混業(yè)監(jiān)管的時代，由央行統(tǒng)一監(jiān)管所有的金融活動，同時分業(yè)監(jiān)管的“種子”也在悄然播撒。例如從1979年開始，工行、農(nóng)行、中行、建行先后或獨立、或恢復(fù)、或設(shè)立，將央行的商業(yè)銀行職能完全剝離出來，央行開始專門行使中央銀行的職能。1992-2002年，金融分業(yè)監(jiān)管趨勢更加凸顯。隨著市場主體公司數(shù)量不斷增加、證券交易所等機構(gòu)成立，央行統(tǒng)一監(jiān)管保險、銀行、信托、證券公司已經(jīng)有些力不從心，由此，證監(jiān)會、保監(jiān)會先后在1992年和1998年設(shè)立。
下一個階段則是2003年至今，分業(yè)監(jiān)管體制成型，銀監(jiān)會成立成為標志事件。為配合入世后中國銀行業(yè)監(jiān)管的需要，2001年央行按照“管監(jiān)分離”原則，重新劃分了監(jiān)管司局的監(jiān)管職能，提高了監(jiān)管的專業(yè)化水平。不過這種監(jiān)管模式仍不能適應(yīng)入世后銀行業(yè)監(jiān)管的需要，在這一背景下，2003年4月銀監(jiān)會成立。
從“大一統(tǒng)”到“一行三會”分業(yè)監(jiān)管，我國金融體制改革，就是央行金融監(jiān)管職能不斷細分、不斷剝離的過程。分業(yè)監(jiān)管下，各部委也取得斐然成績。例如在保監(jiān)會治理下的20年，中國保費收入由1998年的1251億元飆漲至2017年的3.65萬億元，20年間飆漲了近30倍；銀監(jiān)會推動了銀行股改、上市等改革；相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)修訂完善及市場治理等方面的成績突出。
然而，隨著金融混業(yè)經(jīng)營成為大趨勢，市場又出現(xiàn)了新的變化，監(jiān)管機構(gòu)面臨著新的難題。交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平指出，在分業(yè)監(jiān)管體制下，監(jiān)管部門通常奉行“誰家的孩子誰抱走”的原則，這有一定道理，但也存在一定弊端，其中就包括監(jiān)管割據(jù)、監(jiān)管盲區(qū)階段性凸顯。
稀財匯創(chuàng)始人、500金研究院院長肖磊舉例表示，近年來，保險公司資金膨脹之后產(chǎn)生的投資、并購邏輯發(fā)生變化，一些保險公司在股票市場高調(diào)舉牌上市公司引來不少爭議。在這背后存在的分業(yè)監(jiān)管弊端，即保險公司所屬監(jiān)管機構(gòu)為保監(jiān)會，而證券市場的監(jiān)管機構(gòu)證監(jiān)會無法準確獲取保險公司舉牌股票的相關(guān)信息，從而導(dǎo)致無法有效監(jiān)管這些保險公司的舉牌行為，只能依靠監(jiān)管層人士喊話“野蠻人”的形式來敲打這些險資。其他領(lǐng)域也不“消?！?。海通證券研究所副所長姜超指出，例如有銀行將大量資產(chǎn)放到了券商、信托和基金的表上，導(dǎo)致影子銀行快速發(fā)展，這些通道業(yè)務(wù)的本質(zhì)是銀行逃避對資本監(jiān)管的約束，但是在分業(yè)監(jiān)管模式下，銀監(jiān)會無法有效監(jiān)管位于券商等賬戶上的銀行表外資產(chǎn)。
探路協(xié)同監(jiān)管
出現(xiàn)這些問題，根源就是近幾年我國金融業(yè)已經(jīng)發(fā)展成了混業(yè)經(jīng)營，但監(jiān)管協(xié)調(diào)卻一直處在“九龍治水”的狀態(tài)，一面存在真空地帶，另一面也有重復(fù)地帶，因此，金融監(jiān)管體制迫切需要重新厘定。對于未來“一委一行兩會”如何更好地發(fā)揮監(jiān)管職能，能否乘長風(fēng)破巨浪，權(quán)限的分配和具體監(jiān)管政策的實施成為業(yè)內(nèi)認為合并之后的第一大挑戰(zhàn)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱俊生表示，保險作為非銀金融機構(gòu)，與銀行的差別還是很顯著的。即便監(jiān)管部門合并，在新的銀行保險監(jiān)督管理委員會內(nèi)部仍有必要分部門監(jiān)管，因此，在其內(nèi)部如何設(shè)置銀行、保險的具體監(jiān)管部門以及建立部門之間的協(xié)調(diào)機制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的監(jiān)管部門，提升監(jiān)管效率，仍需要進一步探索。
與此同時，新成立的機構(gòu)與央行之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)也值得關(guān)注?！案鶕?jù)什么標準，確定是銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)，并交給央行，還需要進一步明確。另外，保監(jiān)會、銀監(jiān)會原有的哪些審慎監(jiān)管基本制度將由央行擬訂，也需要進一步討論。二者之間既不能出現(xiàn)監(jiān)管空白，也不能出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管，增加不同部門博弈的成本。因此，接下來的監(jiān)管協(xié)調(diào)非常重要。”朱俊生說道。
本次銀保合并或許還只是本輪體制改革的開始。連平認為，這是監(jiān)管統(tǒng)一的第一步。按照當(dāng)前部委的設(shè)置，市場猜測下一個被合并的將是證監(jiān)會。北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院金融系教授呂隨啟對北京商報記者表示，之所以證監(jiān)會此次并未被合并，與證券市場的特殊性有關(guān)，與銀監(jiān)會、保監(jiān)會主管的市場并不兼容，且證券市場以直接融資為主，后者則是以間接融資為主。加上證券市場體量較大等因素，都決定了目前的監(jiān)管格局。
值得一提的是，權(quán)力的邊界與約束以及法治建設(shè)，是討論所有監(jiān)管體制與機構(gòu)改革的前提，這一點似乎沒有得到應(yīng)有的重視。朱俊生指出，“發(fā)達國家監(jiān)管體制改革有很多動態(tài)演化的過程，但基本相同的金融領(lǐng)域改革的前提是有法治的制度基礎(chǔ)，這在中國還是很薄弱的。因此，關(guān)注點從機構(gòu)的分合與職能劃分，有必要更多地轉(zhuǎn)移到對權(quán)力的外部約束與制衡上來，金融監(jiān)管的法治化是金融市場具有效率與活力的基礎(chǔ)”。
“一委一行兩會”新格局
“一行三會”成為歷史，“一委一行兩會”形成新的監(jiān)管格局，職能劃分成為業(yè)內(nèi)關(guān)注重點。
根據(jù)國務(wù)院3月13日發(fā)布的機構(gòu)改革方案，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，統(tǒng)一監(jiān)管銀行業(yè)和保險業(yè)。與此同時，此次改革方案還將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行。
自此中國金融監(jiān)管的新框架正式落地，“一委一行兩會”金融監(jiān)管框架包括金穩(wěn)委、央行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證監(jiān)會。
朱俊生認為，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行，這意味著銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)將更可能超越本行業(yè)的部門利益，有助于明確銀行、保險監(jiān)管目標。職能劃分強化了央行的宏觀審慎監(jiān)管職能。這在理論上有助于增加貨幣政策與審慎監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)配合，賦予了央行應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險的手段。
在“一委一行兩會”職能上，業(yè)內(nèi)人士認為，無論是在機構(gòu)定位還是在職責(zé)定位上，金穩(wěn)委都發(fā)揮著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融改革發(fā)展與監(jiān)管的金融業(yè)“大總管”作用。2017年11月8日，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準，金穩(wěn)委正式成立，作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。
同時，對于銀監(jiān)會與保監(jiān)會的合并，業(yè)內(nèi)普遍認為這能夠在統(tǒng)一監(jiān)管標準、減少溝通成本、杜絕監(jiān)管套利等方面發(fā)揮積極作用。肖磊分析稱，“銀保合并后，實際還是會分部門來監(jiān)管，保險依然是一個大部門，但協(xié)調(diào)性會更高。如此前一些保險公司入股銀行，其保險產(chǎn)品也迅速入駐銀行，這種邏輯未來可能會更加明顯，因此把銀保監(jiān)管系統(tǒng)合并，可能在監(jiān)管交叉業(yè)務(wù)方面會更有效率”。
金穩(wěn)委的四大重點任務(wù)
作為金融監(jiān)管新“統(tǒng)領(lǐng)”，金穩(wěn)委在本次金融監(jiān)管體制改革中的地位舉足輕重。在2017年10月召開的世界銀行年會上，央行行長周小川提出金穩(wěn)委未來將重點關(guān)注的四方面問題，包括影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、資產(chǎn)管理行業(yè)和金融控股公司。
這四個領(lǐng)域也正是分業(yè)監(jiān)管框架下，市場在擴張和不斷創(chuàng)新過程中風(fēng)險滋生較為集中的領(lǐng)域。例如資產(chǎn)管理行業(yè)，自2012年下半年開始，年均復(fù)合增長率高達40%以上。但央行一位研究人士指出，在滿足居民財富管理需求、優(yōu)化社會融資結(jié)構(gòu)的同時，資產(chǎn)管理領(lǐng)域也存在如多層嵌套、杠桿不清、名股實債、監(jiān)管套利等，加大了金融體系的脆弱性。風(fēng)險滋生的溫床，就是分業(yè)監(jiān)管的真空地帶。
同樣游走在監(jiān)管空白地帶的還有影子銀行。它的一大特點就是跨領(lǐng)域，不僅存在于銀行機構(gòu)，還通過通道業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)嵌套等形式存在于信托公司、基金公司、證券公司、保險公司等多種金融機構(gòu)。2017年針對影子銀行的監(jiān)管力度不斷加強后，目前許多影子銀行業(yè)務(wù)已回歸銀行部門。
互聯(lián)網(wǎng)金融則是近年典型的金融創(chuàng)新產(chǎn)物，也存在監(jiān)管相對薄弱的問題。周小川指出，目前許多科技公司開始提供金融產(chǎn)品，有些公司取得了牌照，有些沒有任何牌照的公司也仍然提供信貸和支付服務(wù)、出售保險產(chǎn)品，這可能會帶來競爭問題和金融穩(wěn)定風(fēng)險。
金融控股公司的監(jiān)管問題在今年兩會期間也再次被重點提及。周小川表示，金融控股公司應(yīng)保持足夠透明，防止違規(guī)操作。而在交通銀行金融研究中心首席研究員仇高擎看來，金融控股公司監(jiān)管問題，既是協(xié)調(diào)監(jiān)管的“硬骨頭”，又是協(xié)調(diào)監(jiān)管的“關(guān)鍵點”。之所以說是“硬骨頭”，是因為與某項重點業(yè)務(wù)的協(xié)同監(jiān)管相比，有效監(jiān)管跨業(yè)經(jīng)營的金融機構(gòu)難度更大、要求更高；稱為“關(guān)鍵點”，則是因為目前對金融控股公司的協(xié)調(diào)監(jiān)管尚存在信息掌握不充分、劃分標準不統(tǒng)一、法律支撐不完備、監(jiān)管機制不清晰等問題。
央行的變與不變
在此次銀監(jiān)會、保監(jiān)會合并的過程中，央行在機構(gòu)設(shè)置上沒有變化，但值得關(guān)注的是，銀監(jiān)會、保監(jiān)會重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的擬訂權(quán)將劃歸央行。在分析人士看來，央行統(tǒng)籌金融監(jiān)管的職能愈加凸顯。事實上，央行統(tǒng)籌監(jiān)管的趨勢早有顯現(xiàn)。2016年起，央行將原有的微觀監(jiān)管機制升級為宏觀審慎評估體系（MPA），央行職責(zé)逐漸擴大到金融體系的穩(wěn)定性。2017年7月，金穩(wěn)委成立，辦公室設(shè)在央行。
在蘇寧金融研究院宏觀經(jīng)濟研究中心主任黃志龍看來，這次監(jiān)管改革加上去年金穩(wěn)委辦公室設(shè)在央行，無疑進一步強化了央行在整個金融監(jiān)管中的主導(dǎo)和核心地位。
對于央行監(jiān)管職能的變化，央行研究局局長徐忠也給出了官方解讀。徐忠表示，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行，使監(jiān)管部門專注于監(jiān)管執(zhí)行，提高監(jiān)管的專業(yè)性有效性，強化中央銀行宏觀審慎管理職能。徐忠明確，央行承擔(dān)的重要發(fā)展職能包括，統(tǒng)籌金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)金融監(jiān)管部門不再編制本部門發(fā)展規(guī)劃，以實現(xiàn)發(fā)展與監(jiān)管職能分離；統(tǒng)籌金融業(yè)立法，金融立法不再各自為政，避免不同法律之間存在沖突、部分法律立法進程滯后等問題；統(tǒng)籌金融業(yè)并購重組、對外開放的安全審查。
在分析人士看來，由央行草擬法規(guī)，銀監(jiān)會、保監(jiān)會負責(zé)執(zhí)行的模式實際上正在成為中國式“雙峰”監(jiān)管。對此，黃志龍指出，盡管央行在3月9日否認了短期內(nèi)將實行“雙峰”監(jiān)管，但是從此次改革的方向看，仍然是“雙峰”監(jiān)管的方向。根據(jù)雙峰（宏觀審慎和微觀行為監(jiān)管）監(jiān)管的國際經(jīng)驗，未來宏觀審慎指標的制定、監(jiān)管指標的執(zhí)行、法律法規(guī)制定，加上央行一貫的貨幣政策和宏觀金融穩(wěn)定的職責(zé)，將是央行的主要職責(zé)，而具體的監(jiān)管過程將由銀保會和證監(jiān)會完成，另外兩會的監(jiān)管也將由當(dāng)前的機構(gòu)監(jiān)管向行為和功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。
