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當前我國遭遇的大面積、長時間的嚴重大氣污染，給人民的生產(chǎn)、生活和健康帶來了巨大的威脅。環(huán)保部門監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2013年74個城市空氣質(zhì)量總體超標天數(shù)比例為68.4%，重度和嚴重污染比例達到30.2%，其中PM2.5超標尤其嚴重。污染范圍波及17個省、市、自治區(qū)和四分之一的國土面積，影響人口約6億。也有報道稱2013年霧霾波及中國25個省、市、自治區(qū)和100多個城市。這些數(shù)據(jù)表明，近年來我國的大氣污染愈來愈嚴重，如此發(fā)展下去，其后果不堪設(shè)想。如何治理霧霾，讓神州大地重現(xiàn)藍天白云，青山綠水，成為我國政府和人民群眾共同關(guān)心和迫切希望解決的問題。在這場大氣污染防治行動中，采取行政手段、經(jīng)濟手段和科技手段固然重要，但首先必須完善關(guān)于大氣污染防治的法律法規(guī)標準，作為我們的行動準則和法律保障。
2013年9月，國務(wù)院發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃》，提出了“經(jīng)過五年努力，全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。力爭再用五年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質(zhì)量明顯改善”的奮斗目標，制訂了防治大氣污染的具體行動計劃和一系列措施，令人鼓舞。《大氣污染防治行動計劃》是當前我國大氣污染防治的綱領(lǐng)性文件。該行動計劃提到要“完善法律法規(guī)標準。加快大氣污染防治法修訂步伐”。本建議主要結(jié)合當前大氣污染防治問題提出對修訂《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）和加強大氣污染治理的一些意見歷史的經(jīng)驗值得借鑒。當前我國的嚴重大氣污染，令人聯(lián)想起五十年代英國倫敦遭遇的嚴重煙霧天氣和美國洛杉磯遭遇的光化學煙霧事件。1952年12月，由于工業(yè)、燃煤等污染導(dǎo)致倫敦出現(xiàn)災(zāi)難性霧霾，僅4天死亡達4000多人，2個月后又有8000多人喪生。為此，英國政府頒布了世界上第一部《清潔空氣法》。規(guī)定倫敦城內(nèi)的電廠和重工業(yè)廠必須遷往城外，減少居民煤炭用量，逐步實現(xiàn)天然氣化，冬季集中供暖，對各種廢氣排放嚴加約束、處罰，等等，有效減少了煙塵和顆粒物。80年代后，交通污染取代工業(yè)污染成為倫敦的首要威脅，政府又頒布了一系列措施，包括優(yōu)先發(fā)展公共交通網(wǎng)絡(luò)、抑制私車發(fā)展、減少尾氣排放、整治交通擁堵等。經(jīng)過幾十年的治理，倫敦脫掉了“霧都”的帽子，每年霧霾天減少到10天以下，成為低碳生態(tài)之城。1955年9月美國洛杉磯的光化學煙霧污染事件，在兩天內(nèi)因呼吸系統(tǒng)衰竭死亡的65歲以上老人達400多人。為此，政府提出了六條建議，其中包括放緩重污染行業(yè)的增長、建立高效公交系統(tǒng)、逐步淘汰柴油車等，雖然取得一些進展，但成效有限。直到1970年《清潔空氣法案》出臺才有了里程碑式的改變。這部法律在大氣治理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，如規(guī)定所有汽車上必須安裝催化式排氣凈化器、敦促石油公司在成品油中減少烯烴等雜質(zhì)含量等。經(jīng)過四十多年的治理，藍天白云重新出現(xiàn)在洛杉磯上空，重污染天數(shù)從1977年的121天下降到1999年的0天。
近年我國發(fā)生的霧霾，雖然就局部來說，不一定有當年倫敦和洛杉磯那么嚴重，但覆蓋面積遠遠大于倫敦和洛杉磯。一旦我國治理不力，霧霾進一步發(fā)展，其災(zāi)難性后果將是不堪設(shè)想的。倫敦和洛杉磯治理霧霾給我們提供了許多寶貴的經(jīng)驗，其中最大的啟示是必須要有一部強有力的嚴格的防治大氣污染的法律，并通過嚴格執(zhí)法將法律的規(guī)定付諸實踐，才能將從中央到地方的各級政府、企業(yè)和人民群眾的思想和行動統(tǒng)一起來，擰成一股繩，取得事半功倍的效果。
《中華人民共和國大氣污染防治法》于2000年4月29日由第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過，并由第32號主席令頒布，2000年9月1日開始執(zhí)行。該法規(guī)對大氣污染防治的總體原則、監(jiān)督管理體制、防治燃燒產(chǎn)生的大氣污染、防治機動車船排放污染以及防治廢氣、塵和惡臭污染、法律責任等做了較為明確具體的規(guī)定。13年多來，該法規(guī)對于防治大氣污染，保護大氣環(huán)境，起到了一定的法律保證作用。但是，從2000年該法規(guī)執(zhí)行以來，我國出現(xiàn)了許多新情況，如工業(yè)和交通運輸業(yè)的迅猛發(fā)展，城市規(guī)模的急劇增大，汽車保有量的爆炸式增長等，導(dǎo)致大氣污染遠遠超出了該法規(guī)制定時的預(yù)料，已經(jīng)嚴重威脅到人民的健康和生活。對于違反該法規(guī)帶來的法律責任，也存在處罰較輕和執(zhí)行難等問題。在這種形勢下，現(xiàn)有的《大氣污染防治法》已經(jīng)與我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展不相適應(yīng)，十分有必要進行修改和補充，以保證大氣污染的防治取得決定性的勝利，促進國家經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
一、在加強政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的同時，還應(yīng)當調(diào)動企事業(yè)單位和群眾的積極性
當前我國的大氣污染已經(jīng)達到嚴重的程度，大力整治大氣污染已經(jīng)到了關(guān)鍵時刻，我們必須把防治大氣污染作為當前我國的一項重大任務(wù)。要做好這項工作，首先必須加強領(lǐng)導(dǎo)?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬?guī)定了國務(wù)院和地方各級政府在防治大氣污染方面的職能，如制定大氣污染防治規(guī)劃、采取防治措施、控制大氣污染物排放總量、實施監(jiān)督管理、制定大氣環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準、采取相關(guān)政策和措施、執(zhí)行違章處罰等。在當前大氣污染防治工作中，中央和地方各級政府應(yīng)該進一步加強領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該賦予大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)部門更多的的權(quán)力和職責，應(yīng)該加強政府各部門之間的協(xié)調(diào)，尤其要加強各省、市、自治區(qū)之間的協(xié)調(diào)和協(xié)作。與此同時，要發(fā)動群眾，充分調(diào)動企事業(yè)單位和個人在大氣污染防治中的積極性。全國的企事業(yè)單位必須積極關(guān)心和參與大氣污染防治工作，自覺遵守《大氣污染防治法》和政府的有關(guān)規(guī)定，切實做好本單位的環(huán)境治理，積極采用先進技術(shù)和工藝，嚴格控制和減少本單位燃煤、工業(yè)廢氣、汽車尾氣、工地揚塵等大氣污染物的排放，杜絕違章排放，同時調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展清潔生產(chǎn)，從源頭上減少大氣污染物的生成。全國人民群眾要樹立環(huán)境治理人人有責的觀念，要關(guān)心和參與保護大氣環(huán)境的行動，養(yǎng)成文明、節(jié)約、綠色的消費方式和生活習慣，從自身做起、從點滴做起、從身邊的小事做起，共同保護大氣環(huán)境，不做損害大氣環(huán)境的事，并與污染大氣環(huán)境的人和事作斗爭。《大氣污染防治法》缺乏單位和個人參與防治大氣污染方面的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)予補充。
二、推廣大氣污染物排放總量控制和許可證制度
《大氣污染防治法》規(guī)定：“對尚未達到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標準的區(qū)域……,可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)。”該總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量,核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。在當前污染源數(shù)量大、大氣質(zhì)量已經(jīng)很差的情況下，即使每個污染源都實現(xiàn)濃度達標排放，向大氣排放的污染物總量仍然很大，仍不能遏制大氣質(zhì)量的繼續(xù)惡化，因此，我們建議推廣實行大氣污染物排放總量控制和各單位定量排放許可證制度，并有計劃地控制和逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量。對于排放達標并且不超過排放總量的單位，予以表揚和獎勵；對于排放不達標或超過排放總量的單位，責令整改。
三、嚴格修訂標準，加重處罰力度
對于《大氣污染防治法》中的國家大氣環(huán)境質(zhì)量標準和各種大氣污染物的排放標準，要加以修訂，從嚴要求，并由相關(guān)部門嚴格監(jiān)督執(zhí)行。任何企業(yè)和單位都必須嚴格執(zhí)行國家和地方政府頒布的防治大氣污染的各種標準，積極采取措施提高裝置的廢氣、煙塵處理效果，嚴格做到達標排放。對于未經(jīng)批準偷排大氣污染物者，追究其法律責任，予以嚴懲；對于超標排放大氣污染物者，予以重罰，并責令改正，到期不能達標者責令停產(chǎn)?？傊?，要讓違法者受到最嚴厲的懲罰。2000年頒布的《大氣污染防治法》中法律責任部分所規(guī)定的各種罰款標準，已顯著不符合當前形勢和物價水平，應(yīng)加以修改。
四、大力減少燃煤用量，加快發(fā)展清潔能源
燃煤污染是造成大氣污染和霧霾的罪魁禍首之一。我國的電力75-80%是煤電，煤炭消耗量達全球消耗量的一半左右，相應(yīng)地全球一半左右的燃煤粉塵和二氧化硫等廢氣排入了我國的大氣，加上全球第一的我國汽車保有量造成的尾氣污染，全球規(guī)模最大的房地產(chǎn)和其他基建造成的揚塵污染等，勢必造成我國成為全球最嚴重的大氣污染區(qū)域。《大氣污染防治法》第三章規(guī)定了一系列防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染的措施，主要內(nèi)容包括：控制煤的硫份和灰份、改進城市能源結(jié)構(gòu)、推廣清潔能源的生產(chǎn)與使用、發(fā)展城市集中供熱、要求電廠脫硫除塵、加強防治城市揚塵等。當前的重點應(yīng)該是在繼續(xù)治理和減少燃煤產(chǎn)生的大氣污染的同時，千方百計減少燃煤用量。為了減少煤炭消耗量，必須加快發(fā)展取代煤炭的清潔能源，如天然氣、生物質(zhì)能源、水電、風電、太陽能等，沿海地區(qū)還可以發(fā)展核能發(fā)電，農(nóng)村地區(qū)重點發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電、沼氣發(fā)電、太陽能利用。這些都應(yīng)當在修改中予以體現(xiàn)。爭取經(jīng)過10年左右，我國就有可能顯著減少煤炭用量，從而顯著減少霧霾等大氣污染。
五、防治汽車尾氣污染
機動車船特別是汽車的尾氣污染是造成大氣污染和霧霾的另一個罪魁禍首。汽車尾氣中包含有一氧化碳、碳氫化合物、氮氧化物、細顆粒物等，是形成PM2.5和光化學污染的主要來源之一?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谒恼乱?guī)定了一系列防治機動車船排放污染的措施，如任何單位和個人不得制造、銷售或者進口污染物排放超過規(guī)定標準的機動車船；在用機動車不符合制造當時的機動車污染物排放標準的，不得上路行駛；同時對機動車船的日常維修與保養(yǎng)、車船用燃料油、排氣污染檢測和抽測等作出了原則性規(guī)定。我們認為，防治汽車尾氣污染的關(guān)鍵主要應(yīng)包括以下幾方面：首先是大力發(fā)展清潔能源驅(qū)動的公共交通網(wǎng)絡(luò)，如地鐵、城市輕軌、電車、天然氣汽車、電動汽車等，鼓勵群眾乘坐公交車出行；其次，嚴格控制和提高汽車尾氣的排放標準，鼓勵使用低排放汽車，淘汰排放不達標的黃標車；第三、控制汽車總量的過快增長；第四、提高汽車用油品質(zhì)量，可以減少尾氣污染10%以上；第五、采用節(jié)能、環(huán)保、安全、耐用的綠色輪胎，可以減少尾氣排放5%左右，從源頭上降低PM2.5；第六、整治交通擁堵，減少尾氣排放。最后應(yīng)該指出的是，除了城市的汽車之外，還應(yīng)該特別關(guān)注城市外的汽車，特別是那些從事長途運輸?shù)呢涇?，它們?shù)量多，排放大，柴油質(zhì)量差，經(jīng)常超載，難管理，給環(huán)境造成了不容忽視的污染，應(yīng)嚴加管理。
六、防治廢氣、粉塵和其他大氣污染
《大氣污染防治法》還規(guī)定了防治粉塵污染、廢氣污染惡和惡臭污染、禁止焚燒包括秸稈在內(nèi)的產(chǎn)生有毒有害煙塵和氣體的物質(zhì)、防治城市揚塵污染、防治餐飲業(yè)油煙污染、鼓勵和支持消耗臭氧層物質(zhì)替代品的生產(chǎn)和使用等條例。但該法規(guī)沒有規(guī)定必須防治建筑裝修、制鞋、箱包、印刷等行業(yè)使用的涂料、粘合劑、油墨和溶劑的有機揮發(fā)物（VOC）的污染，應(yīng)予補充，并且應(yīng)鼓勵和支持使用無溶劑和水性涂料或膠粘劑。由于我國房地產(chǎn)和基建規(guī)模大，應(yīng)該補充規(guī)定防治房地產(chǎn)等建筑施工過程的揚塵污染的措施。
七、短期治理與長期治理相結(jié)合
近年霧霾來勢洶洶，發(fā)展很快。為了盡快治理霧霾，最大限度減少其危害，抑制其進一步發(fā)展，首先推行一些當前可以實施的治理措施并盡快落到實處，是完全必要的。同時對一些較長期才能見效的治理措施，如發(fā)展清潔能源，產(chǎn)業(yè)升級換代、構(gòu)建公共交通網(wǎng)絡(luò)等，也要抓緊開始實施，爭取在5-10年內(nèi)見到顯著的成效。總之，要在修訂中體現(xiàn)對大氣污染的短期治理與長期治理相結(jié)合。
八、加強防治大氣污染的科學技術(shù)研究
對于當前我國大面積霧霾的成因、變化規(guī)律和防治技術(shù)，雖然已經(jīng)做了一些初步的研究，但還遠遠不夠。例如，對于霾和PM2.5的成因，通常歸結(jié)為燃煤、工業(yè)污染、汽車尾氣、揚塵等，這對于大中城市易于理解，但似難解釋像華北大平原那樣以農(nóng)村為主綿延數(shù)百公里的霧霾的成因，也難以解釋霧霾天氣來得快、去得也快、有時來無影去無蹤的變化。至于大氣污染和霧霾的防治方法和技術(shù)，從減少燃煤污染、工業(yè)污染、汽車尾氣污染到清潔能源、清潔生產(chǎn)、清潔交通、加強研制高性能輪胎（又稱為“綠色輪胎”）等的關(guān)鍵技術(shù)，都需要進行大量的科學技術(shù)研究。此外，對于霧霾和PM2.5對人民健康的影響也需要進行長期的深入細致的科學研究。
