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年初的機(jī)構(gòu)改革大幕拉開之后，各地均紛紛快馬出臺各自的詳細(xì)改革方案。對于地方金融監(jiān)管而言，最受關(guān)注的，一是銀保監(jiān)會合并，一是金融辦改革。10月份以來，各地開始緊鑼密鼓地掛牌成立地方金融監(jiān)督管理局，并加掛地方金融辦牌子。
頂層設(shè)計層面的改革方向，無疑反映出的是一段時期內(nèi)實際形勢的變化和具體工作的需要，改革方案的設(shè)計反過來又會對其產(chǎn)生重要影響。金融辦作為一個“應(yīng)需而生”的地方所屬機(jī)構(gòu)，其自誕生以來的十幾年間歷經(jīng)多次升格、擴(kuò)權(quán)改革，其背后事實上是我國金融業(yè)逐步壯大和延伸的歷史，同時也反映出，金融作為一種高度專業(yè)化的業(yè)態(tài)在創(chuàng)新和風(fēng)險之間的平衡把握，對監(jiān)管制度設(shè)計和能力的至高要求。
此次改革，由“辦”到“局”，名稱一字之差，職責(zé)大不相同。從金融發(fā)展服務(wù)到金融監(jiān)管的職能變化，完成實際過渡原則上還需要金融立法以明確，同時配備足夠人員予以落實。這些工作或許會在各地三定方案落地之后相繼展開。近期21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者與多位基層地方金融辦官員及相關(guān)人士交流，他們對此尤為關(guān)注，寄望于通過這次改革改變過去多年實際工作中的“尷尬”處境。
改革背后牽涉到不同部門之間的權(quán)責(zé)博弈幾乎是必然的。記者在交流中也了解到，在基層金融辦以及地方金融機(jī)構(gòu)人員對此次改革存在不同的聲音，比如有人就提出反問，如果真的是要放權(quán)，為什么要在這種經(jīng)濟(jì)金融處于下行周期、風(fēng)險隱患大面積暴露的時候放?
應(yīng)需而生與職能新變
此次機(jī)構(gòu)改革，一個最大的變化是對地方金融監(jiān)管部門即地方金融辦的監(jiān)管職責(zé)予以明確。在此之前，金融辦的存在和定位一直有些“尷尬”，這種尷尬自其誕生到隨后的實際運作中都可體現(xiàn)。
業(yè)內(nèi)多以2002年上海金融辦的成立作為起點，在那之后的10年中，基本各省市及至區(qū)縣紛紛成立了金融辦。
“金融辦從一開始就是應(yīng)需而生的，金融一直以來是由中央管理的，也就是央行、銀保監(jiān)在冬地方設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，但是逐漸地方也出現(xiàn)了很多這些中央垂直機(jī)構(gòu)管不到的事情，所以就成立了金融辦來作為補(bǔ)充?！币晃恢陛犑袇^(qū)級金融辦人員對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示。
過去，金融辦對外的主要職責(zé)定位是“綜合協(xié)調(diào)服務(wù)”，但在這些基層金融辦人員看來，這是好聽的說法，事實上自己就是“打雜的”，做些銀保監(jiān)管不過來的“邊角料”。
但事實上，金融辦應(yīng)需而生，這一“需”的意義可能比他們想象的更重要。放眼世界，金融對一個經(jīng)濟(jì)體的重要性不言而喻，各國對金融的監(jiān)管都是自上而下由中央統(tǒng)籌。上世紀(jì)90年代以來，中國對金融的監(jiān)管設(shè)計也是遵照此路徑，即在垂直方向上不斷深化。
矛盾逐漸出現(xiàn)。垂直管理系統(tǒng)的任務(wù)主要是防范風(fēng)險，地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，需要金融支持，金融業(yè)本身的觸角也在不斷向各地方延伸。這一艱巨任務(wù)自然落在了金融辦肩上，各地因地制宜，成立了自己的金融辦，名稱和具體定位不一而足，完全根據(jù)各地區(qū)域特點，有的名為金融服務(wù)辦公室，有些名為金融研究辦公室，有些是地方金融安全辦公室，掛靠在政府辦公室。
具體職能也都不一樣，各地金融辦根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)行業(yè)稟賦職能有各自的傾向，“有的地區(qū)煤炭行業(yè)比較重要，有的地方林業(yè)發(fā)展得好，金融辦的具體工作就會相應(yīng)的特點?！苯K地區(qū)一位金融辦官員對記者介紹。
不像銀保監(jiān)系統(tǒng)在中央有統(tǒng)一的部門，金融辦隸屬地方政府，并無全國性的統(tǒng)管機(jī)構(gòu)和相應(yīng)制度，“全國金融辦聯(lián)席會議”是全國金融辦之間相互交流的議事機(jī)制，每年一屆。記者從過去數(shù)屆聯(lián)席會議中各地金融辦的交流材料中發(fā)現(xiàn)，其核心內(nèi)容主要是，為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供各類融資服務(wù)，以及幫助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)入資本市場等。
“這無疑是金融辦的核心工作，你無法想象比如像洋河這樣的一家企業(yè)上市對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和政府將會產(chǎn)生多大影響?！鄙鲜鼋K地區(qū)金融辦人員對記者說。
此次機(jī)構(gòu)改革落實了金融辦的地方金融監(jiān)管職能，事實上早在10年前，這種需求就已經(jīng)出現(xiàn)，彼時的機(jī)構(gòu)改革中，多個地方政府就掀起了一輪“金融辦改革升格實體化浪潮”，當(dāng)時走在前列的主要是北京、上海、廣東以及江浙地區(qū)。其背后是各地爭相建立“金融中心”。
比如北京金融辦在2009年3月30日升格為金融局;廣東金融服務(wù)辦公室改為金融工作辦公室，直屬省政府而不再是掛靠政府辦公廳;上海金融辦則在實際上成為金融國資委。
當(dāng)前針對金融辦的機(jī)構(gòu)改革實際上是沿襲了這一大方向，比如當(dāng)時的深圳金融辦即指出，金融辦的職能將出現(xiàn)一些新的變化，職能由“服務(wù)協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)向“服務(wù)協(xié)調(diào)+管理”。此次相當(dāng)于是從中央層面進(jìn)一步將此落實和鋪開。
此次機(jī)構(gòu)改革針對地方金融監(jiān)管的部署中，明確了“7+4”類機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍。具體包括“小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司”七類機(jī)構(gòu)，由中央監(jiān)管部門制定規(guī)則，地方金融監(jiān)管部門實施監(jiān)管;對“投資公司、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易場所”這四類機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化地方金融監(jiān)管，提高準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格限定經(jīng)營范圍。
“別人的孩子為什么要我抱?”
金融辦的地位在最近幾年之所以凸顯得尤為重要，其背后是，金融創(chuàng)新也催生了更多金融風(fēng)險事件，互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融業(yè)態(tài)的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過監(jiān)管和立法的步伐，除了監(jiān)管空白下的擦邊球做法，也滋生了非法集資等諸多犯罪行為。
2015年十部委聯(lián)合出臺了針對互聯(lián)網(wǎng)金融的指導(dǎo)意見，隨后并無更加具體的監(jiān)管細(xì)則和規(guī)定，但其監(jiān)管原則一直沿襲了下來，被通俗解讀為“誰家的孩子誰抱”。但事實上，這些年在一線應(yīng)對各類具體風(fēng)險案件的是金融辦。
上述某直轄市的區(qū)金融辦人員就對記者吐槽，金融辦屬于政府，老百姓出了事當(dāng)然是找政府，能代表地方政府的又只有各地的金融辦，“所以接訪處置工作都是落到我們這邊，而且這種是7×24小時的，我們本來就沒幾個人，經(jīng)常要到凌晨兩三點?！?/p>
河南地區(qū)一位金融辦人員則指出，這些業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)都不是從金融辦這兒審批出去的，只有出了事之后才歸過來，感覺工作很被動，“以前總說誰家的孩子誰抱，現(xiàn)在明顯就是別人的孩子要我們抱啊。”
背后深層次的問題或許更值得反思。上述西部地區(qū)金融辦官員對記者直言，頂層設(shè)計方面，缺少地方金融監(jiān)管的配套法律法規(guī)。例如非法集資處置條例喊了很多年了，但是一直沒有出來，就有踢皮球、推諉工作的空間，這也是爆發(fā)E租寶、泛亞等金融大案的重要原因。
缺乏立法，監(jiān)管工作名不正言不順的問題并不只是增加一線工作人員的困難，“一些P2P公司，哪怕在出事之前就知道它的經(jīng)營有問題，知道老板準(zhǔn)備跑路，都拿它沒辦法，因為它是經(jīng)工商登記備案的，又沒有法律依據(jù)去查它，只有等真正出問題之后才能協(xié)調(diào)公安、經(jīng)偵等介入。”北京地區(qū)一位金融辦系統(tǒng)人員對記者說。
對地方金融辦而言，在此次P2P之前事實上經(jīng)歷了多次類似的過程。比如非法集資爆發(fā)之前，中央一級融資擔(dān)保公司、小額貸款公司監(jiān)管權(quán)責(zé)在銀監(jiān)會，全國范圍內(nèi)整頓的地方交易場所，權(quán)責(zé)本在證監(jiān)會和證監(jiān)局，這些領(lǐng)域暴露出風(fēng)險之后，實際的風(fēng)險處置工作其實也主要都在地方金融辦。
一直以來金融監(jiān)管都屬中央的權(quán)力，這種轉(zhuǎn)變一方面體現(xiàn)了金融市場本身變化所需，從機(jī)構(gòu)改革的角度無疑是“放權(quán)”的過程。但是在經(jīng)歷了多年權(quán)責(zé)不對等以及利益博弈之后，也有人對此提出疑問，在處置金融風(fēng)險為主的階段，“責(zé)任”更重，失職風(fēng)險更大。
三定待定，立法待啟
如果說中央層面的改革是“順勢而為”，那么落地到基層辦公人員，期待的則是解決這些具體工作中的實際問題。
上海市金融辦一位人士對記者說，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急是推出三定方案，按領(lǐng)導(dǎo)的說法，此后的工作重點側(cè)重監(jiān)管職能，人員也都要隨之轉(zhuǎn)型，“轉(zhuǎn)職能轉(zhuǎn)作風(fēng)轉(zhuǎn)方式”。但如果按照這一職能定位，現(xiàn)有的人員編制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以就牽涉到擴(kuò)編問題，這些原來分散在商務(wù)局、經(jīng)信委等各部門的職能，編制會不會隨職能一同轉(zhuǎn)過來也是一大問題，“目前好像幾家單位還在討論，畢竟在現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革、簡政放權(quán)的背景下，編制是寶貴資源，一旦走了，以后還不知道什么時候會補(bǔ)回來?！?/p>
“作為基層最大的希望就是身份能否由事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)。金融辦的現(xiàn)狀是，省市兩級基本是行政機(jī)關(guān)，政府組成部門，而區(qū)縣一級是公益性事業(yè)單位，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但在實際工作中，在一線處置金融風(fēng)險的是區(qū)縣這級金融辦，我認(rèn)為隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方金融執(zhí)法一定會提上日程，而區(qū)縣金融辦事業(yè)單位的性質(zhì)是不能執(zhí)法的?！蔽鞑康貐^(qū)一位金融辦官員對記者說。
政法界人士認(rèn)為需要迅速啟動地方金融監(jiān)管的立法問題。貴州省人民政府金融工作辦公室主任今年撰文指出，目前我國地方金融監(jiān)管存在權(quán)責(zé)不清、能力不足等問題，現(xiàn)有的監(jiān)管模式也不能適應(yīng)新金融的發(fā)展需要。他建議，由金融穩(wěn)定發(fā)展委員會盡快統(tǒng)籌推進(jìn)金融法律及行政法規(guī)的立改廢釋工作，并指導(dǎo)地方建立區(qū)域金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。
另外多位金融領(lǐng)域的專家也建議，從中央層面出臺相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一和規(guī)范地方政府金融監(jiān)管局的具體職責(zé)，使其職能主要是落實中央金融監(jiān)管的各項政策措施，防控和化解區(qū)域性金融風(fēng)險，適度剝離其地方金融發(fā)展的職責(zé)，以確保金融監(jiān)管的獨立性。
但這種建議能在多大程度上實現(xiàn)還有待觀察，落實地方金融辦的監(jiān)管職能后，如何處理與垂直管理系統(tǒng)下的“一行兩分支機(jī)構(gòu)”的關(guān)系將是重大課題。“與金融垂直管理系統(tǒng)的關(guān)系可能會有兩種情況,一種情況是金融辦監(jiān)管地方性金融機(jī)構(gòu)(企業(yè))，垂直管理系統(tǒng)只指導(dǎo)，不參與;一種情況是金融辦和垂直管理系統(tǒng)共同管理地方性金融機(jī)構(gòu)，只是側(cè)重不同?！鄙鲜鑫鞑康貐^(qū)金融辦人士認(rèn)為。
