自2013年9月29日正式掛牌成立以來，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）已經(jīng)走過了一年多的歷程。2014年12月，中央決定增設(shè)廣東、天津、福建三個自由貿(mào)易試驗區(qū)，這既是對上海自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗的肯定，也對作為“標(biāo)桿”的上海自貿(mào)區(qū)提出了新的更高要求。
當(dāng)前，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)階段，需要在自貿(mào)區(qū)總體方案和中央有關(guān)部委已有支持意見的框架基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)則，落實具體措施，在適當(dāng)領(lǐng)域先行先試，提煉總結(jié)“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗。在此過程中，特別需要處理好先行先試與頂層設(shè)計、市場作用與政府角色、金融創(chuàng)新與投資貿(mào)易、金融開放與風(fēng)險防控四個方面的重要關(guān)系。
自貿(mào)區(qū)建設(shè)要與頂層設(shè)計相協(xié)調(diào)
上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)對于新一輪改革開放具有引領(lǐng)意義，是全面深化改革的突破口。這一特性決定了上海
自貿(mào)區(qū)必須在諸多領(lǐng)域先行先試，承擔(dān)“制度闖關(guān)”的艱巨任務(wù)。但自貿(mào)區(qū)建設(shè)的終極目標(biāo)并非打造一個自成一體的離岸中心或者政策洼地，而是要形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，為在國家層面全面深化改革助力。為此，必須始終注意在“上海特色”與“可復(fù)制可推廣”之間、在先行先試與頂層設(shè)計之間實現(xiàn)恰當(dāng)平衡。
例如，金融市場利率市場化是上海自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新的一個重要方面。利率市場化，尤其是取消存款利率限制，勢必大大加劇商業(yè)銀行之間的競爭。在優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律主導(dǎo)下，一些競爭力不強、風(fēng)險抵御能力低的銀行將面臨破產(chǎn)倒閉的更高風(fēng)險。銀行業(yè)的公共性和系統(tǒng)性特征決定了必須建立專門的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置制度和存款保險制度，以維護(hù)金融市場穩(wěn)定，保護(hù)存款人利益。這兩項重要制度顯然不可能憑借上海自貿(mào)區(qū)自身的先行先試來完成，而必須從國家層面通盤考慮，進(jìn)行頂層設(shè)計。
同樣，離岸銀行業(yè)務(wù)也是上海
自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容。按照國際慣例，對于離岸銀行業(yè)務(wù)可以降低乃至取消存款準(zhǔn)備金、存貸款比例等審慎監(jiān)管要求。鑒于《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)對于上述監(jiān)管指標(biāo)有法定要求，上海自貿(mào)區(qū)若要遵循國際慣例經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)，勢必涉及相關(guān)法律規(guī)則的修改或調(diào)整。這同樣需要通盤考慮和頂層設(shè)計。
又如，我國現(xiàn)行外商投資企業(yè)法對外商投資實行全面審批制，而上海自貿(mào)區(qū)則是在準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式基礎(chǔ)上，試行外商投資備案制，實質(zhì)性簡化行政審批程序。為此，由國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán)，在上海自貿(mào)區(qū)暫停實施外商投資企業(yè)法中有關(guān)行政審批的部分條款。從2015年3月1日開始，廣東、天津、福建三個新設(shè)自貿(mào)區(qū)也將沿用這一模式。這種做法當(dāng)然是必要的，但只能作為權(quán)宜之計，長遠(yuǎn)之計還是要進(jìn)行更加系統(tǒng)的頂層設(shè)計，全面修訂現(xiàn)行外商投資法律體系，取消一般性的外商投資審批，代之以國民待遇和備案制為原則，負(fù)面清單、反壟斷審查、國家安全審查等特殊措施為例外的更加合理和科學(xué)的外資準(zhǔn)入制度。在這方面，上海自貿(mào)區(qū)業(yè)已積累的經(jīng)驗無疑可以為此次修法提供重要的實踐依據(jù)。
盡可能簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能
黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。作為全面深化改革的突破口，上海
自貿(mào)區(qū)建設(shè)也必須妥善處理市場作用與政府角色的關(guān)系。
由于上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)主要著眼于制度創(chuàng)新而非政策優(yōu)惠，因此必須從轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境、便利貿(mào)易投資的角度打造核心競爭力，從而在國際范圍內(nèi)對企業(yè)等市場主體產(chǎn)生足夠吸引力。從筆者在上海實地調(diào)研中了解到的情況看，很多企業(yè)尤其是擁有跨國業(yè)務(wù)的大企業(yè)，對于自貿(mào)區(qū)出臺新政策、新規(guī)則并無多高期待，更希望、更看重的是“政府少管點”和“尊重國際慣例”，以便其能以國際通行方式進(jìn)行更為自主靈活的經(jīng)營。
例如，航運保險是國際化程度很高的自成一體的保險業(yè)務(wù)，相比一般保險業(yè)務(wù)有較大的特殊性?！逗Ｉ谭ā穼τ诤Ｉ媳ｋU也有專章規(guī)定，就該章而言構(gòu)成《保險法》的特別法。鑒此，保險監(jiān)管部門在對航運保險業(yè)務(wù)及開展此類業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時，理應(yīng)與對一般保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管有所區(qū)別。但實踐中，保險監(jiān)管部門對于航運保險業(yè)務(wù)的特殊性并未給予足夠關(guān)注，而是習(xí)慣于一體適用相關(guān)監(jiān)管規(guī)則和指標(biāo)，并要求監(jiān)管對象相應(yīng)調(diào)整其業(yè)務(wù)模式和做法。這不僅給航運保險企業(yè)增加了不必要的合規(guī)成本，也不利于這些企業(yè)開展國際化經(jīng)營。
因此，在
自貿(mào)區(qū)建設(shè)中有必要進(jìn)一步探索簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能，可放可不放的盡量放，可管可不管的盡量不管，在不違反法律規(guī)定的前提下，盡可能做到尊重市場規(guī)律和國際慣例，為企業(yè)創(chuàng)造一個更為友好和寬松的營商環(huán)境。
核心建設(shè)是投資貿(mào)易而不是金融
在媒體集中報道和公眾持續(xù)關(guān)注下，金融制度創(chuàng)新儼然已經(jīng)成為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的最大看點。但無論是從上海自貿(mào)區(qū)的出臺背景和核心使命看，還是從作為上海自貿(mào)區(qū)上位概念的自由貿(mào)易園區(qū)的基本屬性和功能看，金融業(yè)本身都不應(yīng)成為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)最主要的方面。因此，不應(yīng)對自貿(mào)區(qū)的金融行業(yè)發(fā)展和金融制度創(chuàng)新本身傾注過多注意力，以致忽視其便利投資貿(mào)易、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)這一基本定位。
從上海自貿(mào)區(qū)的出臺背景看，其與中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判關(guān)系密切，其中作為
自貿(mào)區(qū)先行先試標(biāo)桿之一的準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式，更是中美BIT談判的核心內(nèi)容。從其核心使命看，按照自貿(mào)區(qū)總體方案的表述，是要“建立符合國際化和法治化要求的跨境投資和貿(mào)易規(guī)則體系”，便利投資和貿(mào)易。而從自由貿(mào)易園區(qū)的基本屬性和功能看，其核心內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)是投資和貿(mào)易，而不是金融本身。
在這個意義上，此前媒體、公眾乃至理論界對于自貿(mào)區(qū)金融開放和金融制度創(chuàng)新本身的過度關(guān)注和過多討論，一定程度上已經(jīng)偏離了建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)的初衷，陷入“為金融而金融”的片面循環(huán)。這不僅給中央銀行和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)造成了不必要的壓力，還可能導(dǎo)致相關(guān)制度設(shè)計在理念和定位方面出現(xiàn)偏差。
因此，上海自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新的四個方面——資本項目可兌換、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理體制改革——都必須在便利投資貿(mào)易、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)這一大背景和大方向下進(jìn)行，而不能脫離這一背景和方向來片面追求所謂“制度創(chuàng)新”。
對潛在風(fēng)險要有足夠的重視
金融開放與金融風(fēng)險往往相伴相生，1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)都是絕佳例證。因此，在推動金融市場開放和自由的同時，必須對潛在風(fēng)險有足夠的預(yù)期和警惕。
按照設(shè)想，上海
自貿(mào)區(qū)將先行先試人民幣資本項下可兌換，與此同時穩(wěn)步開放資本市場，支持區(qū)內(nèi)符合條件的單位和個人進(jìn)行跨境雙向投資。這是人民幣走向國際化的重要步驟，也是金融便利投資貿(mào)易的題中應(yīng)有之義。但在推進(jìn)金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新的同時，必須對其間蘊涵的巨大風(fēng)險加以充分認(rèn)識和給予足夠重視，盡量避免給海外熱錢和投機(jī)資本提供可乘之機(jī)。
資金流動具有無形性特征，事實上很難像實體貨物那樣，在一線放開的同時做到二線安全高效管住。因此，就資本項下可兌換的先行先試而言，更為可行的是“一線不完全放開，二線不完全管住”的“有限滲透”模式。而這種“有限滲透”對于監(jiān)管部門提出了更高的要求，核心工作是自由貿(mào)易賬戶的妥善設(shè)計和分賬核算系統(tǒng)的有效運行。出于風(fēng)險防控的考慮，與此相關(guān)的各項制度和規(guī)則必須在制定伊始就向市場釋放態(tài)度鮮明的正確信號，避免市場上形成“自由貿(mào)易賬戶方便熱錢進(jìn)出”的錯誤預(yù)期，并經(jīng)由預(yù)期的自我實現(xiàn)效應(yīng)給監(jiān)管帶來不必要的壓力。（作者系中國社會科學(xué)院國際法研究所研究員）
