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洞悉物流供應(yīng)鏈
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自2月底以來(lái)，奧密克戎病毒重創(chuàng)上海，截至4月24日，累計(jì)感染者突破50萬(wàn)人。上海疫情也讓一些境外輿論質(zhì)疑中國(guó)防疫政策，質(zhì)疑中國(guó)應(yīng)急物流保障能力。
中國(guó)現(xiàn)代物流發(fā)展晚于美歐發(fā)達(dá)國(guó)家，現(xiàn)代化應(yīng)急物流體系也起步玩，但中國(guó)應(yīng)急物流真不行么？掌鏈·第一物流網(wǎng)本期對(duì)中美兩國(guó)應(yīng)急物流體系做以比較分析。
(圖源：中遠(yuǎn)海運(yùn)物流，黃科達(dá)/攝影)
一．美國(guó)應(yīng)急物流：基礎(chǔ)完善，但黨州掣肘散裝應(yīng)對(duì)
5月3日，美國(guó)首席傳染病專家福奇宣布，美國(guó)已經(jīng)走出了新冠疫情的“大流行”階段，但新冠似乎并按照美國(guó)政府的宣告而走開。
5月5日，美國(guó)單日新增病例近10萬(wàn)+，仍高居全球第二。美國(guó)新冠累計(jì)確診病例仍達(dá)8333萬(wàn)+人，高居全球第一，近乎法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本確診人數(shù)的總和。
作為全球經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，美國(guó)為什么在防疫中成了差生？擁有全球最發(fā)達(dá)現(xiàn)代物流體系的美國(guó)，為何應(yīng)急物流保障體系也問(wèn)題不斷？
（一）美國(guó)應(yīng)急物流的基本生態(tài)
1. 應(yīng)急后勤系統(tǒng)的組織。美國(guó)政府應(yīng)急管理體制為國(guó)家、州政府、地方政府三級(jí)管理體制，其特點(diǎn)是：統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。應(yīng)急行動(dòng)程序可概括為“預(yù)警、響應(yīng)、恢復(fù)、總結(jié)分析”。
美國(guó)聯(lián)邦以及州政府層面有應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)或體制中心所有防救災(zāi)事務(wù)。所有應(yīng)急事務(wù)由聯(lián)邦應(yīng)急管理署(Federal Emergency Management Agency,FEMA)實(shí)行集權(quán)化和專業(yè)化管理,統(tǒng)一應(yīng)對(duì)和處置。
值得注意的是，美國(guó)應(yīng)急處置過(guò)程中的指揮權(quán)屬于地方政府，尤其在跨區(qū)域應(yīng)急時(shí)，上級(jí)應(yīng)急管理官員到達(dá)后并不取代地方政府的指揮權(quán)，而是根據(jù)地方政府的要求，協(xié)調(diào)相應(yīng)資源，支持其開展應(yīng)急救援活動(dòng)。如“9·1l”事件、卡特里娜颶風(fēng)等后都是由紐約和奧蘭多地方政府為指揮核心。
（圖源：healthliftaz.com）
2001年911事件后，美國(guó)成立了全國(guó)突發(fā)事件管理的唯一機(jī)構(gòu)——國(guó)土安全部（DHS）。原來(lái)的聯(lián)邦突發(fā)事件管理局（FEMA）在2003年被吸納于DHS，以專門對(duì)上升到聯(lián)邦層面上的災(zāi)難進(jìn)行應(yīng)對(duì)和管理。2008年，DHS還制定了國(guó)家災(zāi)情應(yīng)對(duì)框架（National Response Framework，NRF).
與應(yīng)對(duì)新冠肺炎一樣，地方政府是第一處理部門。在美國(guó)，如果災(zāi)情規(guī)模小，ICS最高指揮官可以是受災(zāi)地區(qū)市長(zhǎng)、或者警察局長(zhǎng)、消防局局長(zhǎng)、應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)部、甚至地方法官。一旦災(zāi)情超出地區(qū)可以承受的范圍，事件所在州的應(yīng)急機(jī)制開始實(shí)施，州長(zhǎng)成為協(xié)調(diào)人。
當(dāng)一個(gè)州面臨突發(fā)事件而不能獨(dú)自應(yīng)對(duì)時(shí)，它有兩個(gè)選擇：
（1）該州可以根據(jù)應(yīng)急管理支持協(xié)議（EMAC），要求其他州的援助。
（2）向聯(lián)邦政府尋求援助。這時(shí)聯(lián)邦政府在當(dāng)?shù)貢?huì)設(shè)立聯(lián)合戰(zhàn)地辦公室（Joint Field Office）協(xié)調(diào)各級(jí)政府、私營(yíng)企業(yè)、非政府機(jī)構(gòu)等組織，包括軍隊(duì)。
盡管已經(jīng)建立了如此完備的應(yīng)急體系，2005年的卡特里娜颶風(fēng)還是證實(shí)了NRF在救災(zāi)中仍存在不足。在重大災(zāi)難面前，美國(guó)各州分立的決策機(jī)制存在著統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)的不足。
2.應(yīng)急物流相關(guān)法規(guī)。美國(guó)經(jīng)長(zhǎng)期發(fā)展已形成了一套較完善的應(yīng)急管理法律體系，從憲法、綜合性法律、各種單行法到應(yīng)急預(yù)案和計(jì)劃等。其建設(shè)可追溯到 1803 年的《國(guó)會(huì)法》，之后陸續(xù)出臺(tái)了《國(guó)家安全法》、《國(guó)家緊急狀態(tài)法》、《斯坦福救災(zāi)與應(yīng)急救助法》以及《國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃》等法例法規(guī)。已經(jīng)形成以聯(lián)邦法、聯(lián)邦條例、行政命令、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)為主體的較完備的法律體系。
3.組織結(jié)構(gòu)優(yōu)缺點(diǎn)。針對(duì)各種自然災(zāi)害，美國(guó)建立了完備的應(yīng)急體系，形成了以“行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)”為特征的應(yīng)急管理模式。在結(jié)構(gòu)，組織和法律上，美國(guó)都有較為完備的應(yīng)急物流體系。但是美國(guó)各州高度自治的政治體系在疫情下變成各行其是，互相監(jiān)督變成互相拆臺(tái)，三權(quán)分立變成三權(quán)分裂……美國(guó)的制度性缺陷在面對(duì)新冠疫情挑戰(zhàn)時(shí)暴露無(wú)遺。
當(dāng)新冠病毒席卷美國(guó)之際，整合所有公共衛(wèi)生資源、統(tǒng)一公共衛(wèi)生政策進(jìn)行應(yīng)對(duì)，便成為疫情防控的客觀需要。但在黨爭(zhēng)之下的美國(guó)聯(lián)邦體制相互掣肘、層層推諉，構(gòu)成了“散裝美國(guó)”抗疫格局。
（美國(guó)兩黨之爭(zhēng)）
根據(jù)憲法規(guī)定，美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府分層治理，各州保有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。公共衛(wèi)生事務(wù)以州和地方政府為主進(jìn)行管理，州和地方政府可以根據(jù)自身情況制定不同的防疫措施，聯(lián)邦政府則統(tǒng)一調(diào)配醫(yī)療戰(zhàn)略儲(chǔ)備和給予地方政府補(bǔ)助等。
在新冠疫情期間，美國(guó)多個(gè)州和聯(lián)邦政府就防控舉措發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。例如，2020年4月，紐約州等東海岸7個(gè)州組建“多州協(xié)定”，加利福尼亞州等西海岸3個(gè)民主黨主政州組建“西部州協(xié)定”，不接受聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)，自行協(xié)調(diào)防疫等問(wèn)題，這些決定公路貨運(yùn)、快遞等從業(yè)群體缺乏全國(guó)統(tǒng)一的防疫措施。
（二）美國(guó)應(yīng)急物流基建設(shè)施優(yōu)缺點(diǎn)
當(dāng)災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，為防止疫情大面積擴(kuò)散，封城、各地進(jìn)行人員進(jìn)出管控、大量地面交通線被阻斷，都是隨時(shí)可能產(chǎn)生的。航空貨運(yùn)是最快捷有效的應(yīng)急物流保障。
（美國(guó)機(jī)場(chǎng)數(shù)量）
雖然美國(guó)的公共機(jī)場(chǎng)數(shù)量自1990年以來(lái)有所下降，但近年來(lái)私人機(jī)場(chǎng)的數(shù)量有所增加，所以可用于應(yīng)急物流的基礎(chǔ)設(shè)施仍然是充足的。截止于2021 年12月份，美國(guó)有 5,217 個(gè)公共機(jī)場(chǎng)，比 1990 年運(yùn)營(yíng)的 5,589 個(gè)公共機(jī)場(chǎng)有所減少，而在此期間，私人機(jī)場(chǎng)的數(shù)量從 11,901 個(gè)增加到 14,702 個(gè)。
美國(guó)聯(lián)邦政府表示，在任何緊急狀態(tài)下，政府均可臨時(shí)征用任何機(jī)場(chǎng)為國(guó)家應(yīng)急物流服務(wù)。這些都可以作為美國(guó)應(yīng)急物流的轉(zhuǎn)運(yùn)站。
（圖源：ttnews）
美國(guó)是一個(gè)公路運(yùn)輸大國(guó)，60%的運(yùn)輸需要經(jīng)過(guò)公路進(jìn)行，應(yīng)急物流的最后一公里也離不開公路運(yùn)輸。但是從很多方面來(lái)看，美國(guó)公路系統(tǒng)的狀況已經(jīng)不堪重負(fù)，情況非常糟糕。
蒙茅斯大學(xué)（Monmouth University）做的一項(xiàng)民意調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，23%的民眾認(rèn)為他們社區(qū)的公路維護(hù)情況很差，41%的民眾認(rèn)為狀況一般。34%的民眾認(rèn)為，他們社區(qū)的大部分公路都需要緊急修理；而31%的民眾認(rèn)為一部分公路需要修理。
專業(yè)機(jī)構(gòu)的研究也驗(yàn)證了人們的感知。美國(guó)土木工程師學(xué)會(huì)每4年對(duì)美國(guó)的道路狀況進(jìn)行一次評(píng)定。在最近一次的評(píng)定中，美國(guó)整體道路等級(jí)被評(píng)為D+。這樣從產(chǎn)生了會(huì)多問(wèn)題，造成了應(yīng)急物流最后一公里并不順利。
（部分老化開裂的美國(guó)的公路）
二、中國(guó)應(yīng)急物流：集中力量統(tǒng)籌調(diào)配，但靈活欠缺
自2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，中國(guó)大陸地區(qū)成功遏制了疫情擴(kuò)散，并在2021年保持全球經(jīng)濟(jì)火車頭角色。雖然中國(guó)應(yīng)急物流體系建設(shè)相比發(fā)達(dá)國(guó)家滯后，但仍高效完成防疫保供物流支撐。
但2月底以來(lái)的上海疫情，也給中國(guó)應(yīng)急物流帶來(lái)一些反思。
（一）中國(guó)應(yīng)急后勤系統(tǒng)的構(gòu)建
1.中國(guó)應(yīng)急物流的組織。在國(guó)務(wù)院未設(shè)置應(yīng)急管理部之前，中國(guó)應(yīng)急管理的最高行政管理機(jī)構(gòu)是2005年設(shè)立的國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)各省(自治區(qū)、直轄市)的應(yīng)急辦以及各部委局的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)。各省(自治區(qū)、直轄市)的應(yīng)急辦指揮屬下的各市、區(qū)的應(yīng)急辦，并協(xié)調(diào)不同城市或區(qū)域的相關(guān)應(yīng)急部門。
2018年，專門負(fù)責(zé)應(yīng)急管理體系的應(yīng)急管理部成立后，國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急管理職責(zé)劃入應(yīng)急管理部，不再保留國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系發(fā)展落后。應(yīng)急管理“一案三制”(預(yù)案、法制、體制及機(jī)制)的框架和內(nèi)容基本建立，但存在不足：法律法規(guī)不健全、預(yù)案體系不完善、行動(dòng)主體單一化、地域及行政部門條塊分割、內(nèi)容粗略機(jī)械，無(wú)快速、靈活式的應(yīng)對(duì)程序。
（東航進(jìn)行救災(zāi)物資運(yùn)輸）
2018年，應(yīng)急管理部成立后仍在探索應(yīng)急管理體系，但在重大公共衛(wèi)生事件已經(jīng)上仍有衛(wèi)健委主導(dǎo)，而應(yīng)急物流方面分散在發(fā)改委、交通運(yùn)輸部等各部門。
新冠肺炎爆發(fā)后，為了強(qiáng)化新冠肺炎的應(yīng)急防控，國(guó)務(wù)院2020年1月成立了國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制（簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制）。
在應(yīng)急運(yùn)輸及物流方面設(shè)立物流保障工作組，物流保障工作組由交通運(yùn)輸部與工信部、海關(guān)總署、公安部等部門和單位聯(lián)合組建，統(tǒng)籌公路、鐵路、航空、水運(yùn)、郵政等多渠道應(yīng)急物流。后調(diào)整為國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制綜合組交通管控與運(yùn)輸保障專班。
此次上海疫情，本來(lái)?yè)碛兄袊?guó)最發(fā)達(dá)物流體系的上海市卻出現(xiàn)物流癱瘓，防疫部門“一刀切”的僵化管理，直接導(dǎo)致城內(nèi)快遞及配送物流攤販，城外干線貨運(yùn)梗塞在路，物流癱瘓也造成防疫和生活物資緊張。
面對(duì)上海防疫物流的失策。4月11日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好貨運(yùn)物流保通保暢工作的通知》，明確指出嚴(yán)禁擅自阻斷或關(guān)閉高速公路、普通公路；不得隨意限制貨運(yùn)車輛和司乘人員通行，不得以車籍地、戶籍地作為限制通行條件，不得簡(jiǎn)單以貨車司乘人員、船員通信行程卡綠色帶*號(hào)為由限制車輛船舶的通行、?？俊?/p>
（中遠(yuǎn)海運(yùn)物流助力上海糧食保供）
4月19日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制于建立全國(guó)應(yīng)急物流統(tǒng)一指揮機(jī)制，國(guó)務(wù)院物流保通保暢工作領(lǐng)導(dǎo)小組總指揮（全體）第一次會(huì)議召開，交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)李小鵬任國(guó)務(wù)院物流保通保暢工作領(lǐng)導(dǎo)小組總指揮，國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)王志清任副總指揮。經(jīng)過(guò)半個(gè)多月的努力，截至5月4日，上海確診人數(shù)已經(jīng)得到有效控制。
2. 中國(guó)應(yīng)急物流相關(guān)法規(guī)。目前，中國(guó)還沒(méi)有制定應(yīng)急物流的專項(xiàng)法律，相關(guān)內(nèi)容分散在緊急事件相關(guān)法律法規(guī)中。相關(guān)出臺(tái)的法律和條例眾多，包括：《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》（1995）、《國(guó)內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》（1998），《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2003）、《應(yīng)對(duì)流感大流行準(zhǔn)備計(jì)劃與應(yīng)急預(yù)案》（2005年）、《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（2006年），《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》（2011年）、《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（2013年）、《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》（2018年修正）等等。
2006年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。在本預(yù)案第四章“應(yīng)急保障”中，對(duì)應(yīng)急后勤保障進(jìn)行了明確。2007年11月，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施；該法第三十二條明確規(guī)定：“國(guó)家建立完善的應(yīng)急物資儲(chǔ)存保障制度，健全重大應(yīng)急物資的保管、生產(chǎn)、儲(chǔ)存、調(diào)撥和應(yīng)急交付管理制度?！?/p>
三、邁向應(yīng)急強(qiáng)國(guó)：全國(guó)一盤棋 構(gòu)建現(xiàn)代應(yīng)急物流體系
1. 強(qiáng)化應(yīng)急物流頂層設(shè)計(jì)。2022年2月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》，這是我國(guó)首部應(yīng)急體系建設(shè)專項(xiàng)五年規(guī)劃。該規(guī)劃也系統(tǒng)性地對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理做了頂層設(shè)計(jì)：按照常態(tài)應(yīng)急與非常態(tài)應(yīng)急相結(jié)合，建立國(guó)家應(yīng)急指揮總部指揮機(jī)制，省、市、縣建設(shè)本級(jí)應(yīng)急指揮部，形成上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急指揮部體系。按照綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主的原則，健全中央與地方分級(jí)響應(yīng)機(jī)制，明確各級(jí)各類災(zāi)害事故響應(yīng)程序。
（菜鳥等民營(yíng)物流企業(yè)投身應(yīng)急保供）
在應(yīng)急物流方面，《規(guī)劃》做了部署：“加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌調(diào)配，建立健全多部門聯(lián)動(dòng)、多方式協(xié)同、多主體參與的綜合交通應(yīng)急運(yùn)輸管理協(xié)調(diào)機(jī)制。制定運(yùn)輸資源調(diào)運(yùn)、征用、災(zāi)后補(bǔ)償?shù)扰涮渍?，完善調(diào)運(yùn)經(jīng)費(fèi)結(jié)算方式。深化應(yīng)急交通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)鐵路、公路、航空應(yīng)急交通保障措施。依托大型骨干物流企業(yè)，統(tǒng)籌建立涵蓋鐵路、公路、水運(yùn)、民航等各種運(yùn)輸方式的緊急運(yùn)輸儲(chǔ)備力量，發(fā)揮高鐵優(yōu)勢(shì)構(gòu)建力量快速輸送系統(tǒng)，保障重特大災(zāi)害事故應(yīng)急資源快速高效投送。健全社會(huì)緊急運(yùn)輸力量動(dòng)員機(jī)制。加快建立儲(chǔ)備充足、反應(yīng)迅速、抗沖擊能力強(qiáng)的應(yīng)急物流體系。優(yōu)化緊急運(yùn)輸設(shè)施空間布局，加快專業(yè)設(shè)施改造與功能嵌入，健全應(yīng)急物流基地和配送中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
2. 推進(jìn)全國(guó)應(yīng)急物流一盤棋。4月10日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn)）發(fā)布。其中意見(jiàn)明確，加強(qiáng)應(yīng)急物流體系建設(shè)。專家認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)急物流體系建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與新冠肺炎疫情防控的結(jié)合點(diǎn)，在市場(chǎng)中扮演著重要的角色。
應(yīng)急條件下，中央有關(guān)部門之間、中央與地方之間以及中央、地方與企業(yè)之間正在磨合并且形成有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)應(yīng)急物資保障進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度。應(yīng)急物資保障正在建立完善的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，在體制機(jī)制、指揮流程、單位協(xié)同、職責(zé)分工、動(dòng)員補(bǔ)償、第三方評(píng)估等方面形成法律依據(jù)，形成可操作的標(biāo)準(zhǔn)。
（順豐無(wú)人機(jī)投入防疫物資應(yīng)急配送物流）
中國(guó)的冷鏈物流、醫(yī)藥物流、生鮮物流、農(nóng)村物流、社區(qū)終端配送、廢棄物流等多種分支物流，在此次新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了重要作用，“無(wú)人配送”“無(wú)接觸配送”也是此次疫情防控中應(yīng)急物流體系展現(xiàn)的新模式和亮點(diǎn)。
（作者：管一）
