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自2月底以來，奧密克戎病毒重創(chuàng)上海，截至4月24日，累計感染者突破50萬人。上海疫情也讓一些境外輿論質(zhì)疑中國防疫政策，質(zhì)疑中國應急物流保障能力。
中國現(xiàn)代物流發(fā)展晚于美歐發(fā)達國家，現(xiàn)代化應急物流體系也起步玩，但中國應急物流真不行么？掌鏈·第一物流網(wǎng)本期對中美兩國應急物流體系做以比較分析。
(圖源：中遠海運物流，黃科達/攝影)
一．美國應急物流：基礎完善，但黨州掣肘散裝應對
5月3日，美國首席傳染病專家福奇宣布，美國已經(jīng)走出了新冠疫情的“大流行”階段，但新冠似乎并按照美國政府的宣告而走開。
5月5日，美國單日新增病例近10萬+，仍高居全球第二。美國新冠累計確診病例仍達8333萬+人，高居全球第一，近乎法國、德國、英國、日本確診人數(shù)的總和。
作為全球經(jīng)濟最發(fā)達的國家，美國為什么在防疫中成了差生？擁有全球最發(fā)達現(xiàn)代物流體系的美國，為何應急物流保障體系也問題不斷？
（一）美國應急物流的基本生態(tài)
1. 應急后勤系統(tǒng)的組織。美國政府應急管理體制為國家、州政府、地方政府三級管理體制，其特點是：統(tǒng)一管理、屬地為主、分級響應、標準運行。應急行動程序可概括為“預警、響應、恢復、總結(jié)分析”。
美國聯(lián)邦以及州政府層面有應急組織機構(gòu)或體制中心所有防救災事務。所有應急事務由聯(lián)邦應急管理署(Federal Emergency Management Agency,FEMA)實行集權化和專業(yè)化管理,統(tǒng)一應對和處置。
值得注意的是，美國應急處置過程中的指揮權屬于地方政府，尤其在跨區(qū)域應急時，上級應急管理官員到達后并不取代地方政府的指揮權，而是根據(jù)地方政府的要求，協(xié)調(diào)相應資源，支持其開展應急救援活動。如“9·1l”事件、卡特里娜颶風等后都是由紐約和奧蘭多地方政府為指揮核心。
（圖源：healthliftaz.com）
2001年911事件后，美國成立了全國突發(fā)事件管理的唯一機構(gòu)——國土安全部（DHS）。原來的聯(lián)邦突發(fā)事件管理局（FEMA）在2003年被吸納于DHS，以專門對上升到聯(lián)邦層面上的災難進行應對和管理。2008年，DHS還制定了國家災情應對框架（National Response Framework，NRF).
與應對新冠肺炎一樣，地方政府是第一處理部門。在美國，如果災情規(guī)模小，ICS最高指揮官可以是受災地區(qū)市長、或者警察局長、消防局局長、應急醫(yī)療服務部、甚至地方法官。一旦災情超出地區(qū)可以承受的范圍，事件所在州的應急機制開始實施，州長成為協(xié)調(diào)人。
當一個州面臨突發(fā)事件而不能獨自應對時，它有兩個選擇：
（1）該州可以根據(jù)應急管理支持協(xié)議（EMAC），要求其他州的援助。
（2）向聯(lián)邦政府尋求援助。這時聯(lián)邦政府在當?shù)貢O立聯(lián)合戰(zhàn)地辦公室（Joint Field Office）協(xié)調(diào)各級政府、私營企業(yè)、非政府機構(gòu)等組織，包括軍隊。
盡管已經(jīng)建立了如此完備的應急體系，2005年的卡特里娜颶風還是證實了NRF在救災中仍存在不足。在重大災難面前，美國各州分立的決策機制存在著統(tǒng)籌應對的不足。
2.應急物流相關法規(guī)。美國經(jīng)長期發(fā)展已形成了一套較完善的應急管理法律體系，從憲法、綜合性法律、各種單行法到應急預案和計劃等。其建設可追溯到 1803 年的《國會法》，之后陸續(xù)出臺了《國家安全法》、《國家緊急狀態(tài)法》、《斯坦福救災與應急救助法》以及《國家應急反應計劃》等法例法規(guī)。已經(jīng)形成以聯(lián)邦法、聯(lián)邦條例、行政命令、規(guī)程和標準為主體的較完備的法律體系。
3.組織結(jié)構(gòu)優(yōu)缺點。針對各種自然災害，美國建立了完備的應急體系，形成了以“行政首長領導，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負責”為特征的應急管理模式。在結(jié)構(gòu)，組織和法律上，美國都有較為完備的應急物流體系。但是美國各州高度自治的政治體系在疫情下變成各行其是，互相監(jiān)督變成互相拆臺，三權分立變成三權分裂……美國的制度性缺陷在面對新冠疫情挑戰(zhàn)時暴露無遺。
當新冠病毒席卷美國之際，整合所有公共衛(wèi)生資源、統(tǒng)一公共衛(wèi)生政策進行應對，便成為疫情防控的客觀需要。但在黨爭之下的美國聯(lián)邦體制相互掣肘、層層推諉，構(gòu)成了“散裝美國”抗疫格局。
（美國兩黨之爭）
根據(jù)憲法規(guī)定，美國實行聯(lián)邦、州和地方三級政府分層治理，各州保有相當?shù)淖灾鳈?。公共衛(wèi)生事務以州和地方政府為主進行管理，州和地方政府可以根據(jù)自身情況制定不同的防疫措施，聯(lián)邦政府則統(tǒng)一調(diào)配醫(yī)療戰(zhàn)略儲備和給予地方政府補助等。
在新冠疫情期間，美國多個州和聯(lián)邦政府就防控舉措發(fā)生爭執(zhí)。例如，2020年4月，紐約州等東海岸7個州組建“多州協(xié)定”，加利福尼亞州等西海岸3個民主黨主政州組建“西部州協(xié)定”，不接受聯(lián)邦政府領導，自行協(xié)調(diào)防疫等問題，這些決定公路貨運、快遞等從業(yè)群體缺乏全國統(tǒng)一的防疫措施。
（二）美國應急物流基建設施優(yōu)缺點
當災害發(fā)生的時候，為防止疫情大面積擴散，封城、各地進行人員進出管控、大量地面交通線被阻斷，都是隨時可能產(chǎn)生的。航空貨運是最快捷有效的應急物流保障。
（美國機場數(shù)量）
雖然美國的公共機場數(shù)量自1990年以來有所下降，但近年來私人機場的數(shù)量有所增加，所以可用于應急物流的基礎設施仍然是充足的。截止于2021 年12月份，美國有 5,217 個公共機場，比 1990 年運營的 5,589 個公共機場有所減少，而在此期間，私人機場的數(shù)量從 11,901 個增加到 14,702 個。
美國聯(lián)邦政府表示，在任何緊急狀態(tài)下，政府均可臨時征用任何機場為國家應急物流服務。這些都可以作為美國應急物流的轉(zhuǎn)運站。
（圖源：ttnews）
美國是一個公路運輸大國，60%的運輸需要經(jīng)過公路進行，應急物流的最后一公里也離不開公路運輸。但是從很多方面來看，美國公路系統(tǒng)的狀況已經(jīng)不堪重負，情況非常糟糕。
蒙茅斯大學（Monmouth University）做的一項民意調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，23%的民眾認為他們社區(qū)的公路維護情況很差，41%的民眾認為狀況一般。34%的民眾認為，他們社區(qū)的大部分公路都需要緊急修理；而31%的民眾認為一部分公路需要修理。
專業(yè)機構(gòu)的研究也驗證了人們的感知。美國土木工程師學會每4年對美國的道路狀況進行一次評定。在最近一次的評定中，美國整體道路等級被評為D+。這樣從產(chǎn)生了會多問題，造成了應急物流最后一公里并不順利。
（部分老化開裂的美國的公路）
二、中國應急物流：集中力量統(tǒng)籌調(diào)配，但靈活欠缺
自2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，中國大陸地區(qū)成功遏制了疫情擴散，并在2021年保持全球經(jīng)濟火車頭角色。雖然中國應急物流體系建設相比發(fā)達國家滯后，但仍高效完成防疫保供物流支撐。
但2月底以來的上海疫情，也給中國應急物流帶來一些反思。
（一）中國應急后勤系統(tǒng)的構(gòu)建
1.中國應急物流的組織。在國務院未設置應急管理部之前，中國應急管理的最高行政管理機構(gòu)是2005年設立的國務院應急管理辦公室，負責指揮和協(xié)調(diào)各省(自治區(qū)、直轄市)的應急辦以及各部委局的應急組織機構(gòu)。各省(自治區(qū)、直轄市)的應急辦指揮屬下的各市、區(qū)的應急辦，并協(xié)調(diào)不同城市或區(qū)域的相關應急部門。
2018年，專門負責應急管理體系的應急管理部成立后，國務院辦公廳應急管理職責劃入應急管理部，不再保留國務院應急管理辦公室。相對發(fā)達國家，中國現(xiàn)代化應急管理體系發(fā)展落后。應急管理“一案三制”(預案、法制、體制及機制)的框架和內(nèi)容基本建立，但存在不足：法律法規(guī)不健全、預案體系不完善、行動主體單一化、地域及行政部門條塊分割、內(nèi)容粗略機械，無快速、靈活式的應對程序。
（東航進行救災物資運輸）
2018年，應急管理部成立后仍在探索應急管理體系，但在重大公共衛(wèi)生事件已經(jīng)上仍有衛(wèi)健委主導，而應急物流方面分散在發(fā)改委、交通運輸部等各部門。
新冠肺炎爆發(fā)后，為了強化新冠肺炎的應急防控，國務院2020年1月成立了國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制（簡稱國務院聯(lián)防聯(lián)控機制）。
在應急運輸及物流方面設立物流保障工作組，物流保障工作組由交通運輸部與工信部、海關總署、公安部等部門和單位聯(lián)合組建，統(tǒng)籌公路、鐵路、航空、水運、郵政等多渠道應急物流。后調(diào)整為國務院聯(lián)防聯(lián)控機制綜合組交通管控與運輸保障專班。
此次上海疫情，本來擁有中國最發(fā)達物流體系的上海市卻出現(xiàn)物流癱瘓，防疫部門“一刀切”的僵化管理，直接導致城內(nèi)快遞及配送物流攤販，城外干線貨運梗塞在路，物流癱瘓也造成防疫和生活物資緊張。
面對上海防疫物流的失策。4月11日，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制發(fā)布《關于切實做好貨運物流保通保暢工作的通知》，明確指出嚴禁擅自阻斷或關閉高速公路、普通公路；不得隨意限制貨運車輛和司乘人員通行，不得以車籍地、戶籍地作為限制通行條件，不得簡單以貨車司乘人員、船員通信行程卡綠色帶*號為由限制車輛船舶的通行、?？俊?/p>
（中遠海運物流助力上海糧食保供）
4月19日，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制于建立全國應急物流統(tǒng)一指揮機制，國務院物流保通保暢工作領導小組總指揮（全體）第一次會議召開，交通運輸部部長李小鵬任國務院物流保通保暢工作領導小組總指揮，國務院副秘書長王志清任副總指揮。經(jīng)過半個多月的努力，截至5月4日，上海確診人數(shù)已經(jīng)得到有效控制。
2. 中國應急物流相關法規(guī)。目前，中國還沒有制定應急物流的專項法律，相關內(nèi)容分散在緊急事件相關法律法規(guī)中。相關出臺的法律和條例眾多，包括：《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》（1995）、《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》（1998），《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》（2003）、《應對流感大流行準備計劃與應急預案》（2005年）、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》（2006年），《中華人民共和國職業(yè)病防治法》（2011年）、《中華人民共和國傳染病防治法》（2013年）、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》（2018年修正）等等。
2006年1月，國務院印發(fā)了《全國突發(fā)公共事件總體應急預案》。在本預案第四章“應急保障”中，對應急后勤保障進行了明確。2007年11月，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》實施；該法第三十二條明確規(guī)定：“國家建立完善的應急物資儲存保障制度，健全重大應急物資的保管、生產(chǎn)、儲存、調(diào)撥和應急交付管理制度。”
三、邁向應急強國：全國一盤棋 構(gòu)建現(xiàn)代應急物流體系
1. 強化應急物流頂層設計。2022年2月14日，國務院發(fā)布《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》，這是我國首部應急體系建設專項五年規(guī)劃。該規(guī)劃也系統(tǒng)性地對我國應急管理做了頂層設計：按照常態(tài)應急與非常態(tài)應急相結(jié)合，建立國家應急指揮總部指揮機制，省、市、縣建設本級應急指揮部，形成上下聯(lián)動的應急指揮部體系。按照綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主的原則，健全中央與地方分級響應機制，明確各級各類災害事故響應程序。
（菜鳥等民營物流企業(yè)投身應急保供）
在應急物流方面，《規(guī)劃》做了部署：“加強區(qū)域統(tǒng)籌調(diào)配，建立健全多部門聯(lián)動、多方式協(xié)同、多主體參與的綜合交通應急運輸管理協(xié)調(diào)機制。制定運輸資源調(diào)運、征用、災后補償?shù)扰涮渍撸晟普{(diào)運經(jīng)費結(jié)算方式。深化應急交通聯(lián)動機制，落實鐵路、公路、航空應急交通保障措施。依托大型骨干物流企業(yè)，統(tǒng)籌建立涵蓋鐵路、公路、水運、民航等各種運輸方式的緊急運輸儲備力量，發(fā)揮高鐵優(yōu)勢構(gòu)建力量快速輸送系統(tǒng)，保障重特大災害事故應急資源快速高效投送。健全社會緊急運輸力量動員機制。加快建立儲備充足、反應迅速、抗沖擊能力強的應急物流體系。優(yōu)化緊急運輸設施空間布局，加快專業(yè)設施改造與功能嵌入，健全應急物流基地和配送中心建設標準。
2. 推進全國應急物流一盤棋。4月10日，《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱意見）發(fā)布。其中意見明確，加強應急物流體系建設。專家認為，當前應急物流體系建設是經(jīng)濟發(fā)展與新冠肺炎疫情防控的結(jié)合點，在市場中扮演著重要的角色。
應急條件下，中央有關部門之間、中央與地方之間以及中央、地方與企業(yè)之間正在磨合并且形成有效聯(lián)動機制，對應急物資保障進行頂層設計、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度。應急物資保障正在建立完善的法規(guī)標準，在體制機制、指揮流程、單位協(xié)同、職責分工、動員補償、第三方評估等方面形成法律依據(jù)，形成可操作的標準。
（順豐無人機投入防疫物資應急配送物流）
中國的冷鏈物流、醫(yī)藥物流、生鮮物流、農(nóng)村物流、社區(qū)終端配送、廢棄物流等多種分支物流，在此次新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了重要作用，“無人配送”“無接觸配送”也是此次疫情防控中應急物流體系展現(xiàn)的新模式和亮點。
（作者：管一）
